Con el objetivo de ajustar y modificar políticas públicas que ya no corresponden a la realidad del país y a partir de la sensible baja en los ingresos de las finanzas de la nación como consecuencia de la disminución en el precio internacional del petróleo, el presidente Enrique Peña Nieto planteó la necesidad de poner en marcha un rediseño integral del Presupuesto de Egresos que tendrá base cero, para lo cual resulta indispensable la reingeniería del gobierno.
En el marco de la clausura de la 78 Convención Bancaria el primer mandatario aseguró que “al igual que lo estamos haciendo en diferentes ámbitos de la vida nacional, dentro del gobierno también habremos de romper inercias y paradigmas; aprovecharemos la desafiante coyuntura internacional para seguir impulsando la transformación de México: para hacer frente a los retos que nos impone el siglo XXI construiremos también el gobierno del siglo XXI”.
Para tal efecto, el jefe del Ejecutivo detalló que “vamos a cambiar y ajustar políticas públicas, programas gubernamentales que ya no corresponden a la realidad del país ni a las nuevas demandas de la sociedad. Se trata, justamente, de construir el gobierno que merecen los mexicanos: un gobierno renovado, moderno, más eficiente y capaz de hacer más con menos”.
Compromiso
Enrique Peña Nieto recordó que en 2012, como candidato a la Presidencia de la República, se comprometió a impulsar los cambios “que nos permitieran arribar a mejores condiciones. Desde entonces señalé también la importancia de emprender reformas estructurales para transformar al país”.
Tres años después, añadió, “estas reformas son una realidad. Hoy México cuenta con un renovado andamiaje o marco legal acorde a los retos de nuestro siglo que nos permitirá crecer de manera más acelerada y sostenida”.
Seis de las reformas estructurales que se han concretado, mencionó, “abren nuevas ventanas de oportunidad para las familias y empresas del país. Debemos, sin embargo, mantener este buen paso. El objetivo es que para 2018 el crédito otorgado en el país sea de al menos 40% respecto del Producto Interno Bruto”.
El jefe del Ejecutivo federal sostuvo que para que más mexicanos puedan acceder a un crédito para comprar su casa o un auto o para poner o ampliar su propio negocio, “una condición elemental para la expansión del crédito y para el desarrollo de cualquier actividad productiva es la estabilidad macroeconómica”.
Con esa visión, destacó, “mantenemos el firme compromiso con las finanzas públicas sanas como base del crecimiento sostenido. Este es un compromiso invariable, firme y decidido que tiene el gobierno de la República, porque al final de cuentas es lo más valioso para beneficiar a las familias mexicanas”, subrayó.
Doble impacto
Entre 2011 y 2013 los precios internacionales del petróleo se estabilizaron en torno de los 100-110 dólares el barril, pese a que resultaban evidentes tanto el alza del suministro mundial como la caída de la demanda, pero la violencia en Irak mantuvo al alza los precios ante los temores de que el grupo Estado Islámico pudiera recortar la producción del país.
Los precios se mantuvieron altos a principios de 2014, mientras los operadores se centraron en el riesgo de que los conflictos armados en Libia, Irak y Ucrania pudieran interferir con la producción de petróleo.
Pero a fines de junio The Wall Street Jounal informó que Washington había autorizado la exportación de crudo por primera vez en una generación y si bien la medida era limitada los precios empezaron a caer: para agosto se situaron por debajo de los 100 dólares por barril y en septiembre la Agencia Internacional de Energía (AIE) identificó “una desaceleración pronunciada en el crecimiento de la demanda”, con lo que en octubre los precios descendieron a menos de 90 dólares y a menos de 60 hacia el final del año.
Asimismo, de acuerdo con el más reciente reporte de Petróleo Mexicanos (Pemex) a la SEC (Securities and Exchange Commission) de Estados Unidos, entre el último trimestre de 2013 y el primero de 2014 la caída en la producción de crudo en nuestro país ascendió a 163 mil barriles por día, equivalente a 6.5%, al promediar dos millones 360 mil barriles diarios.
El informe asienta que al cierre del año anterior las finanzas de la ahora empresa productiva del Estado cayeron casi 11% en su ventas totales, 30.5% en sus ingresos operativos y 49.5% en sus ventas totales.
Ambos factores (la disminución del precio del barril de petróleo y en la producción del mismo) impactan de manera significativa las finanzas nacionales, ya que mientras el petróleo representa 13% de las exportaciones totales en México, los ingresos petroleros ascienden a casi 35% de los recursos públicos.
Reingeniería
Para Luis Videgaray, secretario de Hacienda, las condiciones económicas y financieras internacionales que llevaron a recortar el gasto de este año en 124 mil millones de pesos prevalecerán en los próximos ejercicios. De ahí que el gobierno federal decidiera emprender una reingeniería presupuestal.
Lo anterior implica, explicó, rediseñar totalmente la manera en que hasta ahora la Federación ha elaborado —y el Congreso de la Unión aprobado— los presupuestos de cada año. “Hasta ahora, el diseño y aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación, que forma parte de un paquete que incluye las leyes de Ingresos y los Criterios Generales de Política Económica, ha seguido una mecánica inercial, en la que casi nueve de cada diez pesos ya están previamente comprometidos o preasignados para cumplir obligaciones de deuda, gastos operativos y de programas existentes”.
Es así que la elaboración de la propuesta gubernamental del Presupuesto de Egresos de la Federación para 2016 se hace “bajo una lógica distinta a la que ha prevalecido por lo menos en la última década”, manifestó.
A partir del próximo año, reiteró, el presupuesto ya no podrá ser inercial; es decir, en el que se toma como base el presupuesto del año anterior y se hacen modificaciones marginales. “La realidad exige una revisión completa de la forma en que gastamos los impuestos, que nos atrevamos a identificar duplicidades, programas que no cumplen con los propósitos de rentabilidad social o que tienen impactos regresivos en el ingreso y la riqueza de los mexicanos”, apuntó.
El presupuesto para 2016, abundó, se elaborará “bajo un esquema de presupuesto cero” y sobre la base de privilegiar proyectos y programas de mayor beneficio para la población.
En este proceso de “reingeniería” presupuestal el gobierno federal será asesorado por el Banco Mundial, informó. El análisis que se haga, dijo, permitirá utilizar el gasto para “coadyuvar” a los cambios estructurales y detonar el potencial productivo del país. “Gastar menos y gastar mejor en beneficio de la economía de las familias será la premisa en 2016”.
“Borrón y cuenta nueva”
Especialistas consultados por Vértigo explican que el término base cero no es otra cosa que un “borrón y cuenta nueva”, un documento con estimaciones sin rangos ni escenarios debido a la incierta cotización del precio del petróleo en el mercado internacional para los siguientes meses.
Raymundo Tenorio Aguilar, director de la carrera de Economía y Negocios del Tec de Monterrey campus Santa Fe, señala al respecto que implica no considerar cómo ni sobre qué bases se elaboró el presupuesto del ejercicio anterior.
“Base cero quiere decir que se revisará qué programas justifican la existencia de sus respectivas asignaciones con base en un sistema de indicadores”, dice.
Bajo esta premisa, añade, el presupuesto “tendrá que ser diseñado para condiciones de austeridad derivadas de menores ingresos sobre todo de la empresa petrolera Pemex, además del eventual escenario de alza en las tasas de interés de deuda en los mercados internacionales. El ajuste del presupuesto también se hace en razón de que hay ineficiencias, duplicidades y resultados de baja rentabilidad”.
—¿Qué tan complejo será este proceso?
—Es complejo porque se tendrá que justificar la rentabilidad social y económica de los programas presupuestales. Esto no se había intentado hacer desde el sexenio de Ernesto Zedillo, cuando ante la crisis de 1995 también se habló de hacer presupuestos base cero.
El doctor en Economía ve en el tamaño del gasto corriente el principal problema del presupuesto tradicional porque “incluye el pago de intereses de deuda, amortizaciones de capital de deuda, interna y externa, además de las nóminas, muchas de las cuales son de personal sindicalizado de los tres órdenes gobierno, así como también los llamados gastos irreductibles, como son los pagos de pensiones que el gobierno debe hacer”.
Jorge Sánchez Tello, economista de la Fundación de Estudios Financieros del ITAM, menciona en tanto que la base cero implica una evaluación del ejercicio del gasto y también de transparencia, lo cual significa asegurarse de que los recursos económicos se ejerzan para lo que fueron etiquetados y no para fines distintos.
Tal recurso, agrega, no solo es gastar menos sino gastar mejor, hacer una selección de los programas, por ejemplo sociales, que arrojan los mejores resultados. A partir de esta base se podrá redireccionar el gasto público.
En su opinión, el lineamiento básico a considerar para el diseño del PEF 2016 es que si bien hay criterios que no podrán modificarse, como el pago de la deuda pública interna y externa o bien el presupuesto que se asigna a sectores estratégicos —entre estos el de educación—, el objetivo de la revisión del ejercicio del gasto es “hacer más con menos”, como lo mencionó la Secretaría de Hacienda.
Al mismo tiempo, dice Sánchez, las empresas productivas Pemex y CFE deberán emprender una reforma a su sistema de pensiones, “lo que no será un trabajo fácil”.
Excesos
Violeta Rodríguez del Villar, investigadora del área de Estudios Hacendarios y del Sector Público del Instituto de Investigaciones Económicas de la UNAM, menciona por su parte que el rediseño del presupuesto busca realizar un recorte de aquellos programas que se consideran ineficientes o que no han servido para lo que fueron creados, además de eliminar la duplicidad de funciones o excesos de gasto no justificado.
Se trata, añade, de una respuesta del gobierno ante la baja en los precios del petróleo y de los ingresos que al menos durante los próximos cinco años tendrán las finanzas públicas por este motivo.
—¿Cómo interpretar la anunciada reingeniería del gobierno?
—Básicamente lo que significa es que en lugar de definir el presupuesto de 2016 como tradicionalmente se hacía, de manera inercial, al simplemente actualizar los gastos de los diferentes programas y dependencias con base principalmente en el índice inflacionario, a partir de lo que se conoce como base cero se revisarán los resultados de los distintos programas y las dependencias que los aplican, y se evaluará la necesidad de continuar o no con cada uno de los programas revisados, de tal forma que ningún programa, ninguna dependencia, tiene su presupuesto asegurado.
La doctora en Economía advierte que el gobierno no tiene demasiado campo de acción para reducir, pues “la mayor parte del presupuesto se encuentra comprometido principalmente respecto de los pagos de deuda, pensiones y salarios. Esto ocupa más de la mitad del presupuesto, así que las reducciones de gasto podrían darse en el pago de salarios de personal definitivo o de base y en los gastos suntuarios, además de eliminar plazas que no son de base, tanto de alto como de bajo nivel”.
Rodríguez del Villar sugiere que el gobierno debe replantearse cuáles son los objetivos del presupuesto, pues el enfoque que se le ha dado en los últimos años ha sido básicamente asistencialista. “Desde hace mucho no se ha pensado como instrumento de política económica para promover el crecimiento del país”, asegura, y si se ha decidido hacer esta reingeniería, sostiene, se debe buscar un presupuesto que privilegie el crecimiento económico, que no se quede con el simple financiamiento de lo más urgente o de lo más necesario, sino buscar que realmente haya un efecto multiplicador, para lo cual “necesitamos una política industrial, algo que no se ha planteado en el país”.
Resultados
En su oportunidad Edna Jaime, directora de México Evalúa, se pronuncia por la eliminación del presupuesto del próximo año de programas que no tienen una rentabilidad social.
“Por ejemplo, el subsidio al campo mexicano ni genera productividad ni abate la desigualdad ni la pobreza. Ahí está el gasto regresivo”, comenta.
Jaime recomienda hacer los recortes con bisturí y no con sierra: “Si entramos con sierra nos llevamos tramos de gasto que necesitamos y podemos afectar a grupos objetivo, a poblaciones beneficiarias que sí necesitan los recursos públicos”, dice.
En tanto Luis Foncerrada, director del Centro de Estudios Económicos del Sector Privado (CEESP), asegura que en el presupuesto tradicional hay una enorme cantidad de gastos regresivos, es decir, los gastos que benefician más a quienes menos lo requieren, e insiste en que hay una enorme cantidad de programas sociales que están duplicados.
“Cada secretaría tiene cinco o diez programas prácticamente con el mismo objetivo, duplicados; ahí se podría hacer un enorme ahorro”, destaca Foncerrada.
Evaluación
Durante su participación en el Foro Internacional sobre Presupuesto Base Cero, celebrado en la Cámara de Diputados, Fernando Galindo, subsecretario de Egresos de Hacienda, afirmó que “tenemos una certeza: vamos a tener menos recursos y esto no se cubrirá con deuda ni con impuestos. Tenemos que gastar menos y mejor; el gobierno tendrá que apretarse el cinturón”.
Y tras señalar que como parte del presupuesto que se aplicará a partir del año entrante serán evaluados los 889 programas del gobierno con el fin de eliminar duplicidades y ver qué programas pueden fusionarse para generar ahorros, Galindo recordó que ante una caída significativa en los precios del petróleo, que se encuentran en niveles de 40 dólares por barril, el gobierno tendrá menos recursos, pues una tercera parte de las finanzas públicas dependen del petróleo.
El funcionario advirtió que “el panorama no mejorará, pues se mantendrá en casi 60 dólares por barril. Por ello se recurrió a un recorte del gasto público de 124 mil 300 millones de pesos y para el otro año realizaremos un presupuesto diferente”.
El nuevo modelo presupuestario, aseguró, “trata de romper inercias, de ver a fondo en qué se gasta y ver la funcionalidad de cada peso que se destina. Junto con el Banco Mundial se evalúan temas como salud, educación, proyectos de inversión y los recursos destinados a las entidades federativas. Ante el panorama de la caída del precio de la mezcla mexicana de petróleo para 2016, los diferentes niveles de gobierno tendrán que coordinarse para que al final del día los ingresos coincidan con los gastos y no se genere déficit”.
Reto
La actual coyuntura internacional, asegura por su parte el presidente Enrique Peña Nieto, representa sin duda un reto económico “que estamos enfrentando con oportunidad y plena responsabilidad ante la caída de los precios internacionales del petróleo, lo que finalmente reduce de manera sensible los ingresos del Estado”.
Ante ello, subraya, “hemos decidido hacerle frente a este desafío global con una política de gasto más eficiente”.
El mandatario recuerda también que a principios de año “optamos por una disminución preventiva del gasto y para 2016 haremos un rediseño integral del Presupuesto de Egresos”.
De hecho, añade, “el proyecto de presupuesto del próximo año se construirá desde cero, lo que implicará una revisión a fondo en lugar de una mera modificación inercial, como ha ocurrido desde hace más de una década”.
La evolución presupuestal, indica Peña Nieto, necesariamente irá acompañada de una evolución de la Administración Pública Federal: “Si el país se está transformando, si los mexicanos en democracia hemos decidido cambiar, transformarnos, movernos de manera más acelerada hacia un mayor desarrollo, es claro que el gobierno de la República también debe transformarse”.
Para alcanzar las metas planteadas con la reingeniería del gobierno, asegura el presidente Enrique Peña Nieto, “he dado indicaciones a todos los integrantes del gabinete para que realicen un análisis profundo de sus dependencias, a fin de evitar duplicidades y encontrar áreas de oportunidad”.
Y reitera su compromiso “para seguir avanzando en esta ruta, acorde con lo que postulamos desde hace ya más de dos años, consistente con la firme convicción de lo que hará de México un país de mayor desarrollo, con un nuevo rostro de modernidad”.
Lo más importante, remarca, es que todas las políticas “están alineadas a un objetivo claro y puntual que tiene este gobierno: propiciar condiciones de mayor bienestar para las familias mexicanas. Ese es el compromiso de mi gobierno y en ese firme objetivo estaremos invariablemente trabajando”.